مذكرة مدى تناسب الخط الوظيفي مع العقوبة التأديبية
أمام الضمانات المخولة للموظف العمومي
الفصل الأول الخطأ الوظفي و العقوبة التأديبية
الفصل الثاني الضمانات المخولة للموظف العمومي في مجال التأديب
الضمانات السابقة على صدور القرار التأديبي
الحقوق الممنوحة للموظف العمومي.
إعداد الطالبة القاضية عياش حورية.
لتحميل الملف
أو
مقدمة
يتفق الرأي الراجح في الفقه والقضاء على أن الموظف العام هو ذلك الشخص الذي يعهد إليه بعمل دائم في خدمة مرفق عام، تديره الدولة أو أحد أشخاص القانون العام ،عن طـريق الاستغلال المباشر ضمن تسلسل وظيفي معين وتكون مساهمته في ذلك العمل عن طريق إسناد مشروع لوظيفة ينطوي على قرار بالتعيين من جانب الإدارة، وعلى قبول لهذا التعيين من جانب صاحب الشأن، وذلك عن طريق شغله بصفة دائمة منصبا يدخل في التنظيم الإداري لذلك المرفق، ولا يهم بعد ذلك طبيعة النشاط الذي يقوم به هذا الأخير هل هو مادي أو قانوني، ولا مرتبته في التدرج الإداري، ولا كونه يتقاضى مرتبا أو لا يتقاضى، أي لا اعتداد بكون الموظف يشغل الوظيفة بمقابل أو بـدون مقابل.
و نفس التعريف جاء به المشرع الجزائري من خلال المادة 4 من الأمر رقم 06-03 المؤرخ في 2006-07-15 المتضمن القانون الأساسي العام للوظيفة العمومية .
ونتيجة لازدياد وظائف الدولة ازداد عدد موظفيها باعتبارهم يد الـدولة ، وأصبح لهم دور في غايـة الأهمية نظرا لكونهم هـم الذين يقومـون بتنفيذ سياسة الدولة والمسـؤولين على تحقـيق أهدافهـا في كافـة المجالات ، إضافة إلى ذلك نجد بأن الإدارة لا يمكنها القيام بعملها على أحـسن وجه إلا إذا كانت هناك قوانين و أنظمة تنظم ذلك العمـل من جهة و تحمي القائمين في هذه الوظيفة من جهة أخرى ، بحيث تحـدد هذه القوانين و الأنظمة كل مـا يتمتع بــه الموظف العام من حقوق و ما تفرض عليه من واجبات و أي إخلال بها يعد خطأ وظيفي يترتب عليه عقوبة تأدـيبية توقعها السلطة المختصة بالتأديب و التي لها صلاحية التعيين.
ولقد نظم المشرع الجزائري القواعد القانونية الإجرائية المتعلقة بتأديب الموظف العمومي من خلال المرسوم رقم 85-59 المؤرخ في 23-03-1985 والمتضمن القانون الأساسي النموذجي لعمال المؤسسات والإدارات العمومية المستنبط أساسا من القانون الأساسي العام للعامل الصادر بموجب القانون رقم 78-12 المؤرخ في 05-08-1978 وهذا قبل إلغاء العمل بالأمر رقم 66-133 المؤرخ في 02-06-1966 المتضمن القانون الأساسي العام للوظيفة العمومية ، وكذا من خلال ما تبعها من مراسيم وأوامر و تعليمات خاصة تتعلق بموضوع التأديب آخرها الأمر رقم 06-03 المؤرخ في 15-07-2006 المتضمن القانون الأساسي العام للوظيفة العمومية.
فالخطأ الوظيفي لم يـعرفه المشرع الــجزائري و إنما اكتفى بالإشارة إليه في الــمادة 20 من المرسوم رقم 85/59 المتضمن القانون الأساسي النموذجي لعمال المؤسسات و الإدارات العمومية على أنه :
" يتعرض العامل لعقوبة تأديبـية دون المساس بتطبيق القـانون الجزائي إن اقتضى الأمر ، إذا صدر منه أي إخلال بواجـباته المهنية أو أي مسـاس صارخ بالانضباط أو ارتكـب أي خـطأ خلال ممارسة مهامـه أو بمنـاسبة هـــذه الممارسة..... ".
كما نص على ذلك الأمر رقم 06-03 المتضمن القانون الأساسي العام للوظيفة العمومية، و هذا ما يدعونا للاستئناس برأي الفقه في هذا المجال الذي أورد تعريفات عديدة للخطأ الوظيفي و الذي يسميه البعض بالجريمة التأديبية أو بالذنب الإداري ،و الذي عرفه الدكتور سليمان محمد الطماوي بأنه :" كل فعل أو امتناع يرتكبه العامل و يجــافي واجبات منصبه ".
كما عرفه الفقيه الفرنسي جون فرونسوا لمي كريستيان جرينيو على أنه " كل خطأ يرتكب من طرف موظف عمومي أثناء ممارسة وظيفته أو بمناسبتها ".
و للخطأ الوظيفي ركنان أساسيان و هما الركن المادي و المتمثل في الفعل الإيجابي أو الســلبي الذي يتخذه الموظـف مخالفا بذلك الواجبـات الملقاة على عاتقـه في نطاق الوظيفة المكلف بشغلها ، و الركــن المعنوي والمتمثل في صـدور الفعل الإيجابي أو السلبي عن إرادة آثمة ، فإرادة النشاط عنصر لازم في الركن المعنوي سواء كانت عمدية أو غيـر عمدية ، فإذا تخلف الركن المعنوي فلا خطأ و لا يسأل الموظف إذا صار الفعل غير اختياري كالقوة القاهــرة مثلا فإذا توافر هاذين الركنين قام الخطأ الوظيفي دون حاجة للركن الشرعي ، غير أن هذا لا يعني إطلاقا ، عدم وجـود نصوص قانونية مبعثرة تحدد الكثير من الأخطاء الوظيفية، لكنها دائــما تحددهـا على سبيل المثال لا الحصر.
كما ذهب بعض الفقه لأبعد من ذلك بتعريفه على أنه مخالفة الموظف العام لواجب من واجبـات وظيفتـه التي حـددها القانون ، اللوائح و العرف العام ، و لا يشمل تلك المخالفات التي تقع أثناء العمل فقط ، بل يشمل أيضا ما يقع خارج العمل من الموظف ، و يمثل إهدار لكرامة الوظيفة أو الامتناع عن فعل ينسب إلى الفاعل و يعاقب عليــه بعـقوبة تأديبية.
و هو ما ذهبت إليه الغرفة الإدارية للمحكمة العليا ـ المجلس الأعلى سابقا ـ فـي قرارها الصـادر بـتاريخ 07-12-1985 و الذي جاء في حيثياته : " …و لكن حيث أنه يمكن التأكيد من جهة على أن الطاعن قد نهــج سلوكا لا يتماشى و صفته كعون من أعوان الشرطة و أنه ومن جهة أخرى قد خرق خرقا خطيرا التزام الاحترام و الطاعة للسلطة الرئاسية ".
من خلال ما سبق ذكره يمكن تعريف الخطأ الوظيفي بأنه " كل فعل ينسب إلى موظف يؤدي إلى ضرر أثناء الوظيفة أو بمناسبتها ".
كذلك نفس الشيء بالنسبة لتعريف العقوبة التأديبية فأمام سكوت المشرع الجزائري عن تعريفها، أدلى الفقه بدلوه في هذا الأمر ، حيث حاول بعض الفقهاء وضع تعريف لها ، فيعرف بعض الفقــهاء الفرنسيين العقوبة التأديبية بأنها توقع من قبل السلطة الإدارية اتجاه موظف عمومي بسبب ارتكابه خطأ أثناء الخدمة أو بسببها.
وعرفها البعض بالإجراء الذي يوقع بقصد تأمين قمع مخالفة تأديبية تمس الموظف العمومي في مزاياه الوظيفية.
أما في الفقه العربي فعرفها البعض بالجزاء الذي يمس الموظف أثناء حياته الوظيفية سواء بتوجيه اللـوم إليه أو بإنقاص مزاياه الوظيفية أو بإنهاء خدمته مؤقتا ، كذلك تعريفها بأنها نوع من العقوبات منبثق من نظام الوظيفة العامة يوقع على العامل المنسوب إليه ارتكاب الخطأ التأديبي و يؤثر في مركزه و مستقبله الوظيفي.
و أخيرا تعرف العقوبة التأديبية بأنها جزاء يوقع من قبل السلطة التأديبية المختصة بحق الموظف الـذي تثبــت مسؤوليته عن جريمة تأديبية .
و السلطة المختصة بتوقيع العقوبة التأديبية هي السلطة التي لها صلاحية التعيين أو السلطة المختصة قانونا بـذلك وهذا ما نصت عليه المادة 123 من المرسوم رقم 85-59 ، غير أن المشرع الجزائري عدل عن هذا المـوقف الذي كان مكرس في هذا المرسوم من خلال المادة 162 من الأمر رقم 06-03 إذ أصبحت السلطة المــختصة بالتأديب تقتصر على السلطة التي لها صلاحية التعيين فقط.
و بهذا يكون المشرع قد قلم أظافر السلطة الإدارية المخولة قانونا ، عندما حصر سلطة التأديب في يد السلطة التي لها صلاحية التعيين فقط ، و التـي تتمتع بسلطة تقـديرية لتحديد و تكييف الأخـطاء التأديبية و إعطائها الوصف الذي تراه ملائما لها ثم توقع العقوبة، إلا أن جعل المشرع هذه السلطة التقديرية في يد سلطة التأديب لتكييف الأخـطاء قد يترتب عنه تعسفها في انتهاك حقوق الموظف الذي ارتكب هذا الخطأ مما يؤدي إلى توقيع عقوبة مشـددة على خطأ وظيفي بسيط أو توقيع عقوبة مخففة على خطأ وظيفي جسيم ، و لاشك في أن الإجراء التأديبي الخاطئ أو الغير مشروع في إجراءات تأديب الموظف العام يعطي صاحبه هذا الأخير المخطئ تأديبيا المصلحة في الطعن فيه ، و الذي يشكل إحدى الضمانات المخولة للموظف العمومي في هذا المجال.
و من هنا انطلقت الدراسة لهذا الموضوع و التي حاولنا من خلالها الإجابة على مجموعة من الإشكالات القانونية و التي ما فتئت تختلج خاطرنا و تسيطر على تفكيرنا أثناء بحثنا في هذا الموضوع و المتمثلة في :
ما هي درجات الخطأ الوظيفي و العقوبة التأديبية من خلال التشريع الجزائري ؟ و ما مدى شرعية العقوبة التأديبية الموقعة من قبل السلطة التأديبية ، و ما مدى تناسبها مع الخطأ الوظيفي؟ و ما هي الضمانات المخولة للموظف العمومي في مجال التأديب سواء كان ذلك قبل صدور القرار التأديبي أو بعد صدوره ؟.
لنصل إلى بلورة هاته الإشكالات القانونية في الإشكالية القانونية العامة و التي يثيرها موضوع بحثنا هذا بصفة عامة وهي :
ما مدى تناسب الخطأ الوظيفي مع العقوبة التأديبية أمام الضمانات المخولة للموظف العمومي؟
و تعد هاتـه الإشكالات من أهم ما دفعنا لاختيار هذا الموضوع الـذي نعتقد أنـه لم يعطي حقه مـن الدراسة في بلادنا كما لم يوله المشرع الاهتمام الكافي قصد تطويره و الرقي به.
وهذا الموضــوع وقع اختياره بهدف الـدراسة لأهميـة من الناحيــة النظـرية و مـن النـاحية العملية.
فالأهمية النظرية : ترجع لعدم وجود دراسات متخصصة في الموضوع إلا أنه يبقى ميدانا خصبا لمزيد من البحث و الكتابة.
و أما الأهمية العملية : فتتمثل في كون أن المسائل المتعلقة بالأخطاء الوظيفية و العقوبات التأديبية و ما يترتب عليها تعتبر من أهم النزاعات المطروحة بكثرة أمام الغرف الإدارية ، و نظرا لتعسف السلطة المختصة بالـتأديب في توقيعها للعقوبة التأديبية.
الفصل الأول الخطأ الوظـيفي و العقوبة التأديبية
المبحث الأول درجـات الخـطأ الوظيفي و العقـوبة التأديبية
المطلب الأول قبل صدور الأمر رقم 06-03 المتضمن القانون الأساسي العام للوظيفة العمومية
المطلب الثاني بعد صدور الأمر رقم 06-03 المتضمن القانون الأساسي العام للوظيفة العمومية
المبحث الثاني : العقوبة التأديبية بالنظر لكل من السلطة التأديبية و الخطأ الوظيفي.
المطلب الأول: حـالات تعسـف السلطـة التأديبية.
المطلب الثاني : عدم التناسب بين الخطأ الوظيفي و العقوبة التأديبية
الفصـــل الثاني : الضــمانات المخولة للموظف العمــومي في مجال التأديب
المبحث الأول : الضمانات السابقـة على صدور القرار التأديبـي.
المطلب الأول : الحقوق الممنوحة للموظف العمومي
المطلب الثاني : القيود الواردة على السلطة التأديبية.
المبحث الثاني : الضمانات اللاحـقة على صدور القرار التـأديبي
المطلب الأول : الضمان في الطعن
المطلب الثاني : انقضاء كل من الدعوى و العقوبة التأديبية.
في ختام بحثنا هذا لا يسعنا إلا القول بأن الدولة تمارس نشاطها المرفقي من خلال موظفيها ، فهم أداة الدولة لتحقيق أهدافها و تحض الوظيفة العامة بعناية المشرع و الفقـهاء في مختلف الدول ، و يتحدد دور المـوظف العمومي ضيقا و اتساعا حسب الفلسفة الاقتصادية و الاجتماعية لكل دولة ، فاتسـاع نشـاط الدولة و عدم اقتصار دورها على حماية الأمن الداخلي و الخارجي و حل المنازعات بين الأفراد ، و قيـامها ببعض الأشغال العامة و ازدياد تدخلها في مجالات اقتصادية و اجتماعية شتى ، قاد بالضرورة إلى ازدياد عدد الموظفين و اهتمام الدولة بتنظيم الجهاز الإداري.
و من ثم فقد أصبح للوظيفة العامة نظاما خاصا بها يحدد حقوق و واجبات الموظفين العمومين ، و أيضا إجراءات مسائلتهم تأديبيا ، و بالتالي فالموظف العمومي يستمد حقوقه و واجباته مباشرة من النصوص القانونـية و المنظمة للوظيفة العامة لحمايته و الحفاظ على مصالحه و السير الحسن للمرفق العام.
فالمشرع يبت في نفسـه روح المبادرة ، و تشجيعه على العمل المثمر إذا ما اطمـأن المــوظف لـهذه النصوص ، و التي بموجبها تم تحـديد و تصنيف الأخطاء الوظيفية و العقوبات التأديـبية إلا أن الملاحظ من خـلال ما سبق ذكره ، أن المشرع الجزائري قام بتقنين الأخطاء الوظيفية في القوانين السابقة الذكر دون تـصنيفها إلى درجات باستثناء المرسوم رقم 82-302 و الذي صنفها إلى ثلاث درجات ، و الأمر رقم 06-03 و الذي صنفها إلى أربعة درجات ،و لكن رغم ذلك يبقى هذا التصنيف و التحديد غير كافي نظرا لتشعب المجال الإداري و بالتالي استحالة حصر كافة الأخطاء الوظيفية.
لذلك تبقى هذه الأخطاء على سبيل المثال و ليس على سبيل الحصر، إلا أن الأمر يختلف بالنسبة للعقوبات التأديبية و التي صنفها المشرع الجزائري إلى درجات و إن كانت تختلف من قانــون لآخر ، و التي توقع من طرف السلطة الإدارية المختصة تأديبيا و التي منحها القانون السلطة التـقديرية في تقدير مدى ملائمة العقوبة التأديبية للخطأ الوظيفي المرتكب من طرف الموظف العمومي مراعيتا في ذلك الظروف التي ارتكب فيـها الخطأ و كـذا درجة جسامة الخطأ المرتكب ، إلا أن منح السلطة التي لها صلاحية التعيين السلطة التقديرية في تكـييف الأخطاء الوظيفية و تقدير التناسب بين الخطأ والعقوبة قد يؤدي إلى تعسفها بعدم احترامها للإجــراءات التأديبية كعدم تبليغ الموظف بالخطأ المنسوب إليه ،أو عدم تمكينه من الدفاع عن نفسه أو بتكييفها غير الصحيح للأخطاء الوظيفية المرتكبة من قبل الموظفين مما يؤدي إلى توقيع عقوبة غير مناسبة لها ، كما قد يكون الخطأ يسيرا و توقع عليه عقوبة مشددة ، و يعتبر ذلك تعسف في حق الموظف و قد يكون العكس بـتوقيع عقوبة مخففة على خطأ جسـيم و في ذلك ضرر للإدارة ، نتيـجة للـخلل القانـوني الـموجود في قانون الـوظيفة العامة ، رغم تحديد المشرع لدرجات الخطأ الوظـيفي و بالمقابل العقوبات حـسب هذه الدرجات ، ومـن هذا المنطلق على المشرع أن يعيد النظر في السلطة التقديرية الممنوحة لسلطة التأديب.
لكن رغم هذا عمل المشرع على حماية الموظف العمومي من تعسف السلطة التأديبية في المجال التأديبي من خلال منحه عدة ضمانات ، سواء كانت سابقة على صدور القرار التأديبي أو لاحقة له ، من خلال منحه الحق في تبليغه بالخطأ المنسوب إليه ، الاطلاع على ملفه و إعداد دفاعه و غيرها من الحقوق ، بالإضافة إلى تقييد السلطة التأديبية من جهة أخرى بإلزامها بأخذ الرأي الملزم للجنة المتساوية الأعضاء عند توقيع عقوبات معينة ، و غيرها من القيود ، إلا أن هذه الضمانات لا تتوقف عند هذا الحد بل تمتد إلى ما بعد توقيع العقوبة التأديبية و ذلك بمنح الموظف العمومي الحق في الطعن في القرار التأديبي ، و ذلك من خلال التظلم الإداري سواء كان رئاسي، ولائي أو أمام لجنة خاصة ، و في حالة عدم جدواه و عدم الاستجابة للموظف يبقى أمامه طريق آخر ألا وهو الدعاوى القضائية و المتمثلة في دعوى الإلغاء و دعوى التعويض ، فإذا وجد سبب من أسباب البطلان ، فيتم إلغاء القرار و يمكن للموظف المعني المطالبة بالتعويض عن الضرر اللاحق به عن طريق دعوى التعويض و في حالة عدم وجود سبب من أسباب البطلان ، فيبقى القرار التأديبي قائما و بالتالي توقع العقـوبة التأديبية ، إلا أنـه يبقى للموظف العـمومي ضمانات أخرى و المتمثلة في طلب إعادة الاعتبار ، و ذلك بسحب أي أثر للجزاء التأديبي من الملف الشخصي و يتم ذلك وفق شروط معينة حددها القانون ، بالإضافة إلى تقادم الدعوى التأديبية.
ويستخلص مما سبق ذكره أن المشرع الجزائري أعـطى أهمية كبيرة للموظف العـمومي من خلال منـحه عـدة ضمانات ، و ذلك بداءا من ارتكاب الخطأ الوظيفي إلى غاية تقادم الدعوى التأديبية ، و ذلك من أجل حمايته من تعسـف الإدارة عند توقـيعها العقوبة التأديبية بخرقها لمبدأ المشروعية و المتمثل في عدم احترامها للإجراءات التأديبية ، أو عند عدم وجود التناسب ما بين الخطأ الوظيفي و العقوبة التأديبية ، غير أن هذه الضمانات تبقى غير كـافية إذ لا يمكن مثلا للموظف الذي كان محل عقوبة من الدرجة الثالثة أو الرابعة أن يطلب إعادة الاعتبار.
مدى تناسب الخطأ الوظيفي مع العقوبة التأديبية أمام الضمانات المخولة للموظف العمومي
